Dl Sblocca Cantieri: punto per punto le osservazioni di Anac

Il Dl Sblocca cantieri costituisce uno dei dossier principali dell’agenda di governo e l’Anac ha pubblicato una relazione in cui analizza, ma soprattutto critica i diversi interventi contenuti nel provvedimento.

La relazione del 17 maggio rileva aspetti di criticità sugli interventi che riguardano: le linee guida e nuovo Regolamento attuativo, appalti sotto-soglia, motivi di esclusione, trasparenza, qualità e controlli, subappalto, progettazione, centrali di committenza e qualificazione delle stazioni appaltanti, commissari straordinari.

Vediamo di seguito punto per punto le critiche mosse da Anac.

DIFFICILE PASSAGGIO DALLE LINEE GUIDA ANAC AL REGOLAMENTO

Il primo punto oggetto di osservazioni da parte di Anac riguarda la previsione della sostituzione dei provvedimenti attuativi del Codice (linee guida e dei decreti ministeriali) con un unico Regolamento.

Secondo la relazione, una simile previsione pone più di una criticità. In primo luogo il Regolamento non andrà a sostituire tutte le linee guida e i decreti indicati nel Codice; in secondo luogo, l’adozione del Regolamento entro 180 giorni, unito al regime transitorio introdotto dal nuovo comma 27- octies dell’art. 216 del Codice, secondo il quale le Linee guida già adottate “rimangono in vigore o restano efficaci fino alla data di entrata in vigore del regolamento” andrebbe a cristallizzare i contenuti delle Linee guida e non consentirebbe all’Autorità di apportare modifiche o integrazioni alle stesse, rendendole di fatto inapplicabili perché, in parte, non più coerenti con la fonte primaria di riferimento.

Da qui emergerebbe un quadro normativo confuso e poco chiaro, con evidenti difficoltà applicative da parte degli operatori del settore.

APPALTI SOTTO SOGLIA

Altro punto messo in discussione da Anac è costituito dalle modifiche apportate alla disciplina degli appalti sotto-soglia che rischiano di non centrare gli obiettivi di snellimento e semplificazione prefissati dallo stesso decreto.

In primo luogo, la riduzione della soglia entro cui sarà possibile ricorrere alla procedura negoziata per l’affidamento dei lavori amplierà l’ambito di applicazione delle procedure aperte, con le conseguenti complessità legate alla gestione di procedure molto partecipate ed i contrappesi introdotti non appaiono essere efficaci.

Viene rilevato che gli effetti acceleratori della preferenza, accordata al criterio del prezzo più basso, potrebbero rivelarsi di scarso rilievo in quanto impattanti su una percentuale non significativa di affidamenti e potrebbero essere in parte neutralizzati dalla reintroduzione dell’appalto integrato che implica di valutare anche gli aspetti tecnici del progetto, oltre al prezzo.

MOTIVI DI ESCLUSIONE

Le modifiche apportate ai motivi di esclusione dalle gare – si osserva nella relazione – rischiano di ingenerare numerosi contenziosi e rallentare l’affidamento delle commesse pubbliche.

Secondo Anac, l’introduzione della causa di esclusione “facoltativa” nei confronti degli operatori economici che non abbiano ottemperato agli obblighi di pagamento di imposte o contributi in caso di violazioni “non definitivamente” accertate andrebbe temperata richiamando il carattere di gravità della violazione, in ossequio al principio di proporzionalità.

Diverse criticità sono state anche riscontrate riguardo l’efficacia temporale dell’interdizione alle procedure di gara.

QUALITÀ E TRASPARENZA

Il sistema normativo vigente pone, per espressa previsione dell’art. 30 del Codice Appalti, la qualità al vertice dei principi per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e concessioni.

Quindi, per un efficace perseguimento della qualità delle prestazioni è fondamentale il mantenimento di un adeguato bilanciamento tra le due contrapposte esigenze di controllo e de-regolamentazione.

Secondo Anac diverse delle modifiche apportate dal d.l. 32/2019 al Codice alterano tale bilanciamento. Tra queste vengono segnalate quelle che incidono direttamente sulle misure esistenti volte a garantire la qualità delle prestazioni e quelle che concorrono ad attenuare il sistema di controlli delineato dal previgente quadro normativo.

QUALIFICAZIONE

Per Anac, l’estensione da 10 a 15 anni del periodo documentabile per il possesso dei requisiti per l’attestazione di qualificazione SOA per gli esecutori di lavori pubblici, introdotta dal dl sblocca cantieri, altera il bilanciamento tra l’esperienza maturata nel tempo e la continuità di esecuzione. rendendo prevalente la sola esperienza – anche risalente nel tempo con il rischio di aprire il mercato ad imprese non in possesso delle competenze tecniche più aggiornate o addirittura non attive, con conseguente alterazione della concorrenza.

La scelta di ampliare il periodo documentabile per il possesso dei requisiti rischierebbe inoltre di rallentare il sistema di qualificazione, a causa di prevedibili difficoltà nel reperimento ed asseverazione della documentazione più risalente, posto che il momento iniziale del nuovo termine di legge si colloca in un periodo antecedente alla informatizzazione del sistema.

L’obiettivo di sostenere le imprese che hanno difficoltà nell’attestazione di lavori per gli importi previsti a legislazione vigente potrebbe essere diversamente perseguito tramite la promozione dell’utilizzo di strumenti già esistenti che consentono l’aggregazione delle imprese, con conseguente possibilità di cumulo dei requisiti, sia nel solo momento di accesso alla gara sia, a monte, con riferimento all’attività di qualificazione della specifica impresa.

SUBAPPALTO

Fortemente criticato anche il punto che prevede l’innalzamento della quota di affidamento subappaltabile (dal 30% al 50%) e la completa eliminazione della verifica dei requisiti del subappaltatore in gara che non rispondono alle osservazioni avanzate in sede di procedura di infrazione.

Le modifiche introdotte dal d.l. 32/2019 – come si legge nella relazione – tendono sia a ridurre i limiti per il subappalto sia a posticipare ad una fase successiva all’aggiudicazione e direttamente afferente all’esecuzione ogni verifica che possa riguardare i subappaltatori ed anche l’individuazione degli stessi con l’aggravio di alcune criticità esistenti quali infiltrazioni criminali, violazione delle norme a tutela del lavoro, scarso controllo sull’effettivo esecutore dell’affidamento.

Inoltre, l’eliminazione del divieto di subappalto in favore del concorrente potrebbe stimolare accordi collusivi in fase di gara, che sfocino in cospicue “spartizioni” in fase di esecuzione.

PROGETTAZIONE

Le scelte operate in materia di progettazione destano perplessità circa il concreto perseguimento dell’obiettivo di semplificazione.

Infatti, la scelta di introdurre all’art. 24 del Codice il nuovo comma 3 bis che estende anche alle manutenzioni straordinarie la possibilità di affidamento sulla base della sola progettazione definitiva e senza limite di importo, al pari delle manutenzioni ordinarie, può incrementare il rischio di criticità in fase esecutiva e il ricorso a varianti, data l’evidente differenza tra le due tipologie di manutenzione e la maggiore complessità delle prime.

L’attribuzione della progettazione esecutiva all’aggiudicatario ha mostrato, già nel previgente sistema poi riformato dal d.lgs. 50/2016, manifesti limiti sia in termini di incremento dei costi di partecipazione alle gare per gli operatori economici, nessuna riduzione significativa del ricorso alle varianti in corso d’opera, nessuna riduzione del contenzioso amministrativo ed una negativa incidenza sulla qualità dei lavori.

A fronte delle note criticità dell’istituto dell’appalto integrato non vengono introdotti elementi di temperamento idonei ad escludere che le stesse si ripresentino, quale la promozione ed incremento della competenza e della qualificazione delle stazioni appaltanti.

Viene osservato nella relazione che per effetto della reintroduzione dell’appalto integrato troverà consistente mitigazione l’utilizzo del criterio del prezzo più basso in controtendenza con gli stessi obiettivi del decreto “sblocca cantieri”.

Infine, anche la scelta di rimettere alle stazioni appaltanti, anziché al CIPE, l’approvazione delle varianti fino al 50% è idonea a ridurre sensibilmente il controllo sulla fase di esecuzione.

CENTRALI DI COMMITTENZA E STAZIONI QUALIFICANTI

La modifica dell’art. 37 comma 4 del D.Lgs. 50/2016 prevede la facoltà, anche per i comuni non capoluogo, di svolgere le procedure di gara senza l’ausilio degli strumenti aggregativi (centrali di committenza, ai soggetti aggregatori o alle stazioni appaltanti uniche).

Secondo la relazione, la norma ostacola il processo di riduzione del numero delle stazioni appaltanti e ripropone le criticità connesse alle capacità gestionali dei piccoli comuni (in termini di: competenza, contenimento dell’azzardo morale, facilitazione dei controlli da parte dei soggetti deputati, economia degli affidamenti).

L’effetto combinato tra la disposizione, come modificata, e la mancata promozione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti produrrà l’effetto di rendere difficoltosa l’azione di controllo generalizzato su un sistema di affidamenti diffuso e polverizzato.

COMMISSARI STRAORDINARI

In tema di riduzione dei controlli, viene segnalato l’art. 4 d.l. 32/2019 che introduce la facoltà di nomina di commissari straordinari per interventi prioritari che possono operare in deroga alla generalità dei settori/materie, con talune eccezioni (es.: i principi inderogabili derivanti dall’appartenenza alla U.E., la legislazione antimafia).

La norma non prevede criteri in base ai quali individuare gli interventi prioritari e non indica la normativa applicabile in concreto, lasciando ai singoli commissari la soluzione dei problemi applicativi e interpretativi con evidenti riverberi sull’operatività dei commissari stessi.