Le riforme costituzionali non dovrebbero essere rivendicate come bandiere politche: l’intervista di Policy Maker alla prof.ssa Carla Bassu, presidente della Scuola di Politiche e ordinaria di Diritto pubblico comparato all’Università di Sassari
Nel confronto tra democrazie europee non esiste un modello unico di organizzazione tra giudici e pubblici ministeri: carriere separate o unitarie convivono con assetti istituzionali diversi, e l’ingerenza politica può manifestarsi in entrambe le soluzioni. La differenza non starebbe nella formula adottata, ma nell’equilibrio complessivo dei poteri, nei contrappesi e nella cultura istituzionale.
Per Carla Bassu, presidente della Scuola di Politiche e ordinaria di Diritto pubblico comparato all’Università di Sassari, la riforma proposta è poco centrata rispetto alle criticità reali della giustizia italiana e, anzi, rischia di esporla ad una maggiore politicizzazione. Lo sdoppiamento del CSM, il sorteggio “mitigato” dei componenti laici e l’impronta fortemente politica dell’intervento rischiano così di spostare gli equilibri tra i poteri senza risolvere le disfunzioni che rallentano davvero la giustizia.
Nei paesi in cui esiste una separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, quali effetti si sono osservati sull’indipendenza dei pm e sul funzionamento della giustizia?
Il panorama comparato ci offre una gamma variegata di esperienze che dimostra come, rispetto all’organizzazione dei ruoli della magistratura, non esista una formula unica adottata in via privilegiata dalle democrazie stabilizzate. Né, d’altronde, si riscontrano tabù universali rispetto all’adozione di modelli di separazione più o meno rigida, irreversibile o reversibile delle carriere. In sostanza, la separazione delle carriere non è di per sé indice di carenza democratica o di squilibrio dei poteri, sono gli elementi che compongono il sistema nel complesso che fanno la differenza. Basti pensare ai casi di Germania, Spagna e Portogallo in cui le carriere sono separate eppure i principi dello stato di diritto non sono in discussione, perché nell’alchimia delle democrazie costituzionali l’equilibrio dei poteri è assicurato da un reticolo fitto di elementi di natura diversa, composto da norme scritte, convenzioni, prassi e cultura istituzionale. Sono i contrappesi e l’interpretazione più o meno strumentale del ruolo dei diversi poteri e della reciproca relazione a fare la differenza.
Prendiamo ad esempio i sistemi della magistratura in Francia, dove la carriera è formalmente una e il CSM è distinto in due sezioni pur restando un organo unico, e della Germania, in cui le carriere sono separate e non esiste un vero e proprio organo di autogoverno. I due ordinamenti – opposti dal punto di vista della organizzazione dei ruoli – sono accomunati dal modello di pubblico ministero di natura burocratica, ossia rispondente per configurazione giuridica allo schema delle altre amministrazioni pubbliche, a differenza di quanto accade nelle esperienze anglosassoni. Ebbene, in entrambi i casi il pubblico ministero è sottoposto all’esecutivo. L’unicità della carriera francese e dunque la mera differenza funzionale esistente tra magistrati di parquet (requirenti) e di siège (giudicanti) non sottrae i primi al condizionamento diretto del Ministero della Giustizia. In Germania il pubblico ministero è a tutti gli effetti un organo dell’amministrazione, gerarchicamente soggetto al potere esecutivo, ma questo ha poco a che fare con la separazione delle carriere perché – come dimostra il caso dei cugini d’Oltralpe – è ben possibile esercitare ingerenza politica anche su pubblici ministeri appartenenti a magistratura a carriera unica.
Alla luce di questi modelli, come si colloca oggi il sistema italiano? E a quale tipo di ordinamento si avvicinerebbe se la riforma venisse approvata?
In estrema sintesi, oggi il modello italiano si fonda su alcuni pilastri rispondenti a chiare indicazioni costituzionali: unità della magistratura, indipendenza dal potere politico, obbligatorietà dell’azione penale e autogoverno tramite il CSM.
La riforma non pare centrata a risolvere gli innegabili problemi del sistema: le novità introdotte difettano, a mio parere, di un nesso di causalità rispetto alla soluzione delle criticità della giustizia italiana ma, anche riguardo al potere delle correnti, che non viene scalfito ma addirittura potenzialmente rafforzato.
La riforma modifica anche l’articolo 87, prevedendo che il Presidente della Repubblica presieda i due nuovi CSM. Che effetti avrebbe questo nuovo assetto sull’equilibrio tra i poteri dello Stato?
Una riforma costituzionale di questa portata ha inevitabilmente un impatto significativo sul sistema e richiama considerazioni di metodo, oltre che di merito. La rivendicazione forte di questa riforma da parte del governo, che l’ha proposta e ne ha fatto bandiera, contrasta con l’essenza della Costituzione intesa come patrimonio di tutta la comunità, sottratta alle maggioranze
Alcune dichiarazioni rivelatrici e sinceramente inquietanti riferite a fatti di cronaca o a vicende contingenti spingono a sollevare l’asticella della cautela, che quando si tratta di modifiche costituzionali deve essere comunque alta.
Secondo lei, una diversa attribuzione di poteri al Capo dello Stato potrebbe aprire la strada a ulteriori revisioni costituzionali, ad esempio verso un’elezione diretta del Presidente della Repubblica?
In generale, diffido delle revisioni costituzionali attribuibili a un colore politico. Questa riforma si colloca nell’ambito di un più ampio progetto teso a riconsiderare la dinamica della forma di governo che non deve essere considerata intoccabile tout court, ma deve essere calibrata con una ponderazione oltremodo attenta e orientata esclusivamente a preservare l’equilibrio del sistema nella sua organicità.
La riforma introduce un meccanismo di sorteggio per la selezione dei componenti del CSM, ma all’interno di una rosa di candidati già individuati. Che effetti potrebbe avere questo sistema sugli equilibri interni alla magistratura e sul rapporto con la politica?
Trovo che il sorteggio sia un meccanismo di selezione mortificante e inefficiente: uno/a non vale uno/a. Peraltro, mi pare che le modifiche non rispondano agli obiettivi dichiarati ma rischino addirittura di accentuare criticità esistenti. Mi riferisco, per esempio, alla istituzione di CSM ad hoc per giudici e pm, che potrebbe accentuare il carattere corporativo o proprio al meccanismo del sorteggio “mitigato” delle componenti laiche, effettuato tra liste precompilate dal Parlamento, che si presta a rimarcare la caratterizzazione politica. Il fenomeno dell’ingerenza politica in magistratura non può, a mio parere, essere risolto con lo smembramento e la moltiplicazione dei CSM né con la creazione di un organo ad hoc soggetto alla influenza politica della componente laica scelta dal Parlamento.
Il passaggio da una carriera all’altra riguarda in media circa 50 magistrati l’anno. Sono stati osservati casi significativi di conflitto di interessi legati a questa mobilità, oppure si tratta soprattutto di un rischio teorico?
Che io sappia non ci sono episodi documentati di conflitti di interesse su larga scala legati ai passaggi di carriera. L’allarme riguarda più la percezione dell’imparzialità e la struttura istituzionale, non casi reali ripetuti. Sarebbe importante concentrare l’attenzione sui dati reali e ragionare con lucidità, al riparo dalle strumentalizzazioni.