La riforma della giustizia non tocca solo “l’ordinamento giudiziario, ma l’equilibrio costituzionale”. Intervista alla costituzionalista Stefania Baroncelli, docente della Libera Università di Bolzano
La riforma della giustizia sulla quale i cittadini dovranno esprimersi il prossimo 22 e 23 marzo non sarà solo un intervento tecnico, ma una revisione profonda dell’impianto costituzionale che cambia il sistema di garanzie in tre punti nevralgici: l’unità dell’ordine giudiziario, l’autogoverno e la giurisdizione disciplinare. L’impatto è, dunque, “strutturale” che potrebbe portare il giudice a essere “più esposto a pressioni indirette”. La costituzionalista Stefania Baroncelli, professoressa ordinaria di diritto costituzionale alla Libera Università di Bolzano, ha discusso con Policymakermag.
La riforma della giustizia interviene su separazione delle carriere, sdoppiamento del Csm e Alta Corte disciplinare. Qual è l’impatto sull’impianto costituzionale?
L’impatto è strutturale, perché la riforma non ritocca “un dettaglio”, ma ridisegna tre snodi del sistema di garanzie: l’unità dell’ordine giudiziario, l’autogoverno e la disciplina. In sintesi: la revisione costituzionale introduce le “distinte carriere” di giudicanti e requirenti (innestandole nell’art. 102, primo comma), sdoppia il CSM in due Consigli (uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri) e sostituisce l’elezione con il sorteggio (per togati e laici, questi ultimi da un elenco predisposto dal Parlamento).
Esistono, secondo lei, dei rischi in questa riforma?
Il primo rischio è di natura culturale e sistemica: non basta dire “carriere separate” per ottenere automaticamente più terzietà. Anzi, se l’idea è “evitare rapporti troppo stretti fra giudicanti e PM”, bisogna ricordare che questi sono un dato fisiologico in ogni organizzazione: i giudici di primo grado sono “colleghi” dei giudici di appello e di legittimità; non è realistica la promessa di “decontaminare” il sistema semplicemente mettendo PM e giudici in corridoi diversi. Il punto vero è preservare (e far funzionare) l’equilibrio tra PM come parte nel processo e PM come organo della giustizia in un ordinamento liberale. Inoltre, una separazione di fatto tra giudici e PM era già stata introdotta con la riforma Mastella e poi con quella di Cartabia, che ha ridotto il passaggio tra funzioni a un solo cambio e, soprattutto, lo ha vincolato a un trasferimento fuori dal distretto e dagli altri distretti della stessa regione. Perciò la vera discontinuità non sta soltanto nel “principio” di separazione, ma nel pacchetto complessivo: sorteggio, sdoppiamento dell’autogoverno, e nuova giurisdizione disciplinare.
Il secondo rischio sta nella disciplina. L’art. 105 viene riscritto e la giurisdizione disciplinare, oggi interna al CSM, viene sottratta e attribuita all’Alta Corte disciplinare. Qui si apre una questione delicata: si crea un organo ad hoc con 15 componenti, di cui 6 laici (3 nominati dal Presidente della Repubblica e 3 sorteggiati da un elenco formato dal Parlamento) e 9 togati sorteggiati, selezionati però tra magistrati con lunga anzianità e con esperienza di legittimità (di Cassazione); inoltre l’appello è interno alla stessa Alta Corte.
Questo assetto, per come è scritto, può produrre un effetto di riequilibrio “a favore” della componente laica nel concreto funzionamento dei collegi: se i collegi saranno (come è verosimile) di 5 componenti, basterà l’accordo tra i 2 laici e 1 togato per arrivare a una maggioranza “di condanna”, abbassando la soglia di convergenza della componente togata rispetto al modello attuale. Questo significa un possibile indebolimento della magistratura a fronte della politica, anche se occorrerà attendere la legge di attuazione della riforma costituzionale.
Un’ultima osservazione (solo sul metodo della riforma della Costituzione): formalmente l’art. 138 della Costituzione è rispettato (doppia deliberazione e referendum confermativo), ma l’iter è stato segnato da una dinamica in cui molti emendamenti sono stati respinti in blocco, alimentando l’idea di un coinvolgimento parlamentare poco sostanziale. Quando si tocca la “casa comune” della Costituzione, il punto non è solo la regolarità formale: è anche lo spirito di un procedimento che dovrebbe essere realmente inclusivo, proprio perché la Costituzione “è di tutti”.
Che impatto avrà la riforma della giustizia sulle singole carriere? I giudici saranno meno liberi?
Sulle carriere, bisogna dire che una separazione significativa tra funzioni, nella pratica, esiste già. Oggi il passaggio tra funzioni requirenti e giudicanti è fortemente limitato: la riforma Cartabia prevede divieti territoriali (distretto/regione) e, soprattutto, un passaggio non più di una volta nell’intera carriera, con vincoli ulteriori e formazione obbligatoria. Quindi l’effetto “materiale” della riforma sulla mobilità non parte da zero: accentua e costituzionalizza una traiettoria già avviata.
Il tema vero è se la riforma produca un miglioramento della terzietà. Io non penso che “il giudice diventi meno equilibrato” per definizione. Penso però che il giudice possa diventare più esposto a pressioni indirette se cambia l’ecosistema: un PM strutturalmente separato, con un proprio autogoverno, può essere spinto—anche solo culturalmente—verso un’identità più marcatamente “di parte”, con il rischio di perdere centralità l’idea (che già oggi esiste nel sistema) del PM come soggetto chiamato ad accertare anche elementi favorevoli all’indagato. Su questo, un correttivo alternativo (o complementare) sarebbe rafforzare, anche sul piano dei principi, l’impostazione dell’art. 358 c.p.p., che obbliga il PM a svolgere accertamenti anche a favore della persona sottoposta alle indagini.
Qui si innesta anche il tema del chilling effect (effetto di raffreddamento): è il fenomeno per cui un soggetto, temendo conseguenze negative (sanzioni, procedimenti, delegittimazione), si autocensura o rinuncia ad esercitare pienamente un potere o un diritto. Traslato nel mondo giudiziario: se l’architettura disciplinare è percepita come più “sensibile” a spinte esterne o come meno bilanciata, alcuni magistrati potrebbero essere indotti—anche inconsapevolmente—ad adottare scelte interpretative più prudenti o conformiste, non per convinzione giuridica ma per “evitare guai”. Non è un effetto automatico, ma è un rischio sistemico da prendere sul serio quando si modificano disciplina e autogoverno.
Il Csm perderà l’indipendenza?
Dipende da cosa intendiamo per indipendenza: l’indipendenza della magistratura (come ordine) non è un interruttore acceso/spento, ma un equilibrio di garanzie.
La riforma della giustizia mantiene l’affermazione nella Costituzione che la magistratura è “ordine autonomo e indipendente”, ma cambia profondamente l’ingegneria dell’autogoverno: due CSM, componenti non più eletti ma estratti a sorte, e vicepresidenti scelti tra i laici (ossia esterni alla magistratura) sorteggiati dall’elenco parlamentare.
Il sorteggio viene presentato come rimedio al correntismo; il problema è che può diventare un rimedio che indebolisce la rappresentatività e la responsabilità: se non si “risponde” a nessuno (perché non si è stati eletti), si rischia un autogoverno meno trasparente e più vulnerabile a dinamiche informali. Inoltre, il caso giocherà un ruolo importante: le commissioni potrebbero essere composte da giudici con idee molto simili o estreme, con decisioni finali squilibrate.
In più, il CSM perde un tratto identitario: la competenza disciplinare, trasferita all’Alta Corte. Questo spostamento ridisegna i contrappesi. E va ricordato che, nel modello attuale, la Sezione disciplinare del CSM opera con una composizione che mantiene la prevalenza togata (e, comunque, con un assetto che rende più difficile una “maggioranza di condanna” senza un consenso significativo tra i togati).
Quindi: non direi “perderà l’indipendenza” in senso assoluto, ma certamente cambia il modo in cui l’indipendenza si costruisce e si difende. Dipenderà anche da come saranno eletti i giudici non togati dal Parlamento: con quale maggioranza? La riforma non lo dice.
Il Consiglio dei ministri ha integrato il quesito con gli articoli della Costituzione che vengono modificati dalla riforma. È una scelta giuridicamente più corretta? La data non è slittata…
“Inserire gli articoli modificati è una scelta di trasparenza: su un quesito tecnico riduce ambiguità. Il punto critico è procedurale: l’art. 15 della legge n. 352/1970 impone il voto tra il 50° e il 70° giorno dal decreto di indizione. Il decreto del 13 gennaio 2026 colloca il 22–23 marzo al limite del 70° giorno, quindi nei termini. Per questo l’intervento è stato qualificato come “precisazione” e non come nuova indizione, che avrebbe imposto di rinviare.
Resta la contestazione: se la modifica fosse considerata sostanziale, i termini avrebbero dovuto ripartire, con possibile slittamento e ricorsi.”
Si tratta di una riforma della magistratura o di una riforma della giustizia?
Direi: è soprattutto una riforma dell’ordinamento giudiziario e dell’architettura costituzionale della magistratura. La giustizia, nel senso ampio che interessa il cittadino (tempi dei processi, organizzazione degli uffici, risorse, digitalizzazione, accesso alla tutela, funzionamento del penale e del civile), dipende anche da altro.
La riforma incide su carriere, autogoverno e disciplina; è legittimo discuterne, ma non va considerata come se fosse automaticamente la cura dei problemi quotidiani dei tribunali.
A che punto (qualità) è il dibattito attorno al referendum? Per come si sta svolgendo aiuta il cittadino a comprendere le basi costituzionali che si andranno a toccare o no?
Il dibattito è entrato nel vivo—anche perché la data è vicina—ma la qualità è diseguale. C’è un rischio evidente: trasformare un referendum costituzionale in un giudizio “pro o contro” la magistratura, oppure in una disputa identitaria tra politica e toghe. Così si perde l’essenziale: qui si vota su un assetto costituzionale, non su un singolo provvedimento di politica giudiziaria.
Un elemento positivo, però, c’è: proprio la riformulazione del quesito con gli articoli interessati aiuta a riportare l’attenzione sul “che cosa cambia” (e non solo sul “da che parte stai”). Il testo del quesito, così come precisato dal DPR del 7 febbraio 2026, è un punto di partenza utile per un cittadino che voglia capire davvero.
Il problema è che per capire servono almeno tre domande 1) che effetto produce il sorteggio sul governo autonomo? 2) cosa significa spostare la disciplina dal CSM all’Alta Corte e con quale equilibrio tra togati e laici? 3) qual è la differenza tra separazione “di principio” e separazione “di fatto”, considerando che limiti severi ai passaggi esistono già?
Se il confronto pubblico si misurerà su queste domande, allora sì: potrà aiutare davvero il cittadino.