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Autonomia differenziata, perché si è già spaccato il comitato dei Lep?

4 Saggi Lasciano Il Comitato Lep

Nato a fine marzo e presieduto da Sabino Cassese, il gruppo dei saggi subisce una pesante fuoriuscita. Tutti i dettagli

Il progetto dell’autonomia differenziata, già complesso e lungo di per sé, ha subito un rallentamento? Forse, perché le dimissioni dal comitato per i Lep (livelli essenziali delle prestazioni) di quattro saggi sui 61 totali possono rappresentare un segnale negativo.

Vediamo perché.

I SAGGI AMATO, BASSANINI, PAJNO E GALLO LASCIANO

“Con una lettera indirizzata al titolare degli Affari regionali, gli ex presidenti della Corte Costituzionale Giuliano Amato e Franco Gallo, insieme ad Alessandro Pajno (ex presidente del Consiglio di Stato) e a Franco Bassanini (ex ministro della Funzione pubblica), hanno comunicato a Calderoli le loro dimissioni da uno degli organismi chiave per far partire la riforma promossa dal Carroccio”, racconta tra l’altro Il Messaggero.

Alla base della scelta, secondo quanto raccontano un po’ tutte le cronache, la fiducia sul tema dei Lep e i rischi di creazione di cittadini di serie A e B.

LA LETTERA DEI 4 SAGGI CHE LASCIANO IL CLEP

Ecco la lettera integrale, pubblicata tra l’altro dal Mattino:

Al Ministro Roberto Calderoli e al Presidente Sabino Cassese

Roma, 26 giugno 2023

Caro Ministro, caro Roberto,

Caro Presidente, caro Sabino,

abbiamo apprezzato l’attenzione che avete dedicato ai nostri rilievi sui problemi di procedura e di merito che solleva l’attuazione dell’art. 116 della Costituzione in materia di autonomia differenziata così come disciplinato dalla legge di bilancio per il 2023.  Abbiamo anche apprezzato, caro Ministro, alcune tue importanti affermazioni sull’oggetto dell’autonomia differenziata, in particolare allorchè hai condiviso durante il seminario di Astrid l’interpretazione per la quale le “forme e condizioni particolari di autonomia” da attribuire alle Regioni ex art. 116 riguardano specifici compiti e funzioni e non intere materie, e hai escluso trasferimenti di competenze in materia di norme generali sull’istruzione.

Abbiamo anche apprezzato il fatto che Sabino Cassese abbia proceduto nell’ambito del CLEP alla istituzione di un nuovo sottogruppo dedicato alla individuazione dei LEP nelle materie non ricomprese nel perimetro indicato dall’art. 116 terzo comma.

Restano però irrisolti alcuni problemi di fondo. Innanzitutto quelli che derivano dalla evidente contraddizione tra il primo periodo dell’art. 1 comma 791 della legge di bilancio per il 2023 e alcune disposizioni successive. Il primo periodo del comma 791, come ben sai, recita:

“Ai fini della completa  attuazione  dell’articolo  116,  terzo comma,  della  Costituzione  e  del  pieno  superamento  dei   divari territoriali nel godimento delle prestazioni, il presente comma  e  i commi da  792  a  798  disciplinano  la  determinazione  dei  livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili  e  sociali che devono essere garantiti in  tutto  il  territorio  nazionale,  ai sensi  dell’articolo  117,   secondo   comma,   lettera   m),   della Costituzione, quale soglia di spesa costituzionalmente necessaria che costituisce nucleo invalicabile per erogare le prestazioni sociali di natura  fondamentale,  per  assicurare  uno   svolgimento   leale   e trasparente dei rapporti finanziari  tra  lo  Stato  e  le  autonomie territoriali […..] e  il  pieno superamento dei divari territoriali nel godimento  delle  prestazioni inerenti  ai  diritti  civili  e  sociali  e  quale  condizione   per l’attribuzione di ulteriori  funzioni.”  (evidenziazioni nostre)

Nel paper di Astrid, che tu ben conosci, abbiano esposto le ragioni per le quali riteniamo che questa disposizione della legge di bilancio interpreti correttamente il dettato costituzionale, quale si ricava degli artt. 116.3, 117.2, lett.

m, e 119 della Costituzione.  E che questo comporti inevitabilmente, prima della attribuzione di nuove specifici compiti e funzioni ad alcune Regioni con le corrispondenti risorse finanziarie, la determinazione di tutti i LEP attinenti all’esercizio di diritti civili e sociali e la definizione del loro finanziamento, secondo i principi e le procedure dell’art. 119 della Costituzione. Essendo le risorse disponibili determinate dai vincoli di bilancio (imposti dall’art. 81 della Costituzione), è evidente che la determinazione dei LEP richiederà una valutazione complessiva dei LEP che il Paese è effettivamente in grado di finanziare, valutazione che non può essere fatta materia per materia, perché ci si troverebbe alla fine nella condizione di non potere finanziare i LEP necessari ad assicurare l’esercizio dei diritti civili e sociali nelle   materie lasciate per ultime. Tale valutazione spetta al Parlamento come risulta evidente non solo per il dettato dell’art. 117.2 (competenza legislativa esclusiva), ma anche perché spettano al Parlamento le scelte fondamentali sulla allocazione delle risorse pubbliche.  Il ricorso al criterio della spesa storica peraltro non risolve il problema, perché la spesa storica riflette le disuguaglianze territoriali nel godimento dei diritti fondamentali che l’art. 117, lett m, mira a superare. In sostanza, la spesa storica rischia di cristallizzare le disuguaglianze, che è l’opposto di quanto la Costituzione e il comma 791 vogliono fare.

L’istituzione del nuovo sottogruppo inteso alla individuazione dei LEP nelle materie non ricomprese nel perimetro dell’art. 116 è un passo avanti, ma non risolve il problema. Da una parte infatti, nell’impostazione che è stata data ai lavori del CLEP (con il nostro dissenso),  si tratta soltanto, per questo sottogruppo come per gli altri, di fare una mera opera di ricognizione dei LEP già rinvenibili nella legislazione esistente, non di proporre alla cabina di regia (ma tramite essa inevitabilmente alla valutazione del Parlamento: riserva di legge), i nuovi LEP necessari per assicurare effettivamente il superamento delle disuguaglianze territoriali nell’esercizio dei diritti civili e sociali. Vi sono infatti materie nelle quali il legislatore non ha mai proceduto a determinare LEP e molte altre nelle quali questa determinazione è stata parziale. E non è mai stato fatto il lavoro di comparazione complessiva dei LEP  con le risorse finanziarie, volta a definire quali livelli essenziali effettivamente sono assicurabili a tutti, senza discriminare nessuno o creare insostenibili oneri per la finanza pubblica.

D’altra parte, è del tutto evidente che questo ultimo sottogruppo non sarà in grado di ricevere da tutte le P.A. interessate gli elementi necessari per presentare le sue proposte entro i termini molto brevi stabiliti dalla legge di bilancio per il 2023; termini ancor più inadeguati se si considera che la determinazione dei nuovi LEP spetta inevitabilmente al Parlamento, e che questa determinazione dovrebbe comportare quel complesso lavoro di comparazione dei LEP tra di loro e dei LEP con le risorse finanziarie disponibili di cui si è detto.

Come avevamo proposto, la contraddizione fra il dettato costituzionale (116, 117 e 119) e il primo periodo del comma 791, da un lato, e le altre disposizioni della legge di bilancio, dall’altro,  si potrebbe risolvere modificando queste ultime mediante appositi emendamenti al disegno di legge Calderoli, facendo così correttamente prevalere le norme costituzionali. Ma abbiamo inteso che questa proposta non è condivisa né da te, né da Sabino Cassese. Non è stata parimenti condivisa la nostra proposta di consentire al Parlamento, nel corso dell’esame del disegno di legge Calderoli, di definire preventivamente alcuni limiti alla negoziazione delle intese, da intendersi come contenuti non negoziabili, quali per esempio le norme generali sull’istruzione o le grandi infrastrutture nazionali di trasporto (autostrade, ferrovie, grandi porti e aeroporti), le reti di telecomunicazione e le infrastrutture nazionali di trasporto e distribuzione dell’energia elettrica e del gas.

Analoga pregiudizialità, come abbiamo dimostrato nel paper, riguarda la attuazione dell’art. 119 della Costituzione.  E’ vero che l’art. 116 condiziona l’autonomia differenziata al solo rispetto dei principi dell’art. 119. Ma finchè non sono stati determinati tutti i LEP, e non sono stati ridefiniti, in relazione ai loro costi standard, gli strumenti e i modi per assicurare a tutte le  Regioni una effettiva autonomia tributaria che consenta loro di finanziare integralmente i LEP medesimi,  la effettiva portata di quei principi resta indeterminata e indeterminabile.

Per tutte queste ragioni, che qui abbiamo solo sinteticamente riassunto (intelligenti pauca), siamo costretti a prendere atto che non ci sono le condizioni per una nostra partecipazione ai lavori del CLEP.

Vogliamo però assicurarvi che restiamo pienamente consapevoli dell’importanza che avrebbe per il Paese una completa e corretta attuazione delle disposizioni costituzionali ricordate, a partire dalla completa determinazione dei LEP necessari per assicurare in tutto il territorio nazionale l’esercizio dei diritti civili e sociali superando disuguaglianze consolidate nel tempo ma non per ciò meno inaccettabili e meno incostituzionali. Non faremo mancare dunque il nostro apporto – personale e tramite le ricerche e proposte di Astrid –  perché questo obiettivo sia raggiunto.  Già abbiamo avviato un lavoro di analisi e predisposizione di proposte per la piena e corretta attuazione delle disposizioni dell’art. 119 della Costituzione, in modo da coniugare il finanziamento integrale delle funzioni attribuite alle Regioni e agli enti locali (a partire dal finanziamento dei LEP), l’autonomia tributaria delle Regioni (con la riattivazione del circuito della responsabilità tra prelievo e spesa), l’equilibrio della finanza pubblica (art. 81 Cost.) e il superamento dei divari e delle disuguaglianze tra i territori. Non faremo neppure mancare, più in generale, il nostro contributo al dibattito pubblico su tutti questi problemi, decisivi per il futuro del nostro Paese.  E continueremo a sperare che nel corso dei prossimi mesi maturi un ripensamento tale da riportare il percorso di attuazione dell’autonomia regionale differenziata nei binari definiti dalla Costituzione.

Con i saluti più cordiali

Giuliano Amato, Franco Bassanini, Franco Gallo, Alessandro Pajno

CHE COS’E’ IL COMITATO DEI LEP

Istituito a fine marzo e composto da 61 saggi, il comitato per i Lep è presieduto da Sabino Cassese e ha lo scopo di “stabilire nel concreto i costi e i fabbisogni di ciascuno dei servizi pubblici, in supporto alla Cabina di Regia governativa per le Autonomie regionali differenziate”.

Di seguito i membri originari:

1. Giuliano Amato, presidente emerito Corte costituzionale
2. Franco Gallo, presidente emerito Corte costituzionale
3. Annibale Marini, presidente emerito Corte costituzionale
4. Pietro Curzio, presidente emerito Cassazione
5. Alessandro Pajno, presidente emerito Consiglio di Stato
6. Luigi Carbone, presidente di Sezione Consiglio di Stato
7. Carlo Chiappinelli, presidente di Sezione Corte dei conti
8. Giovanni Grasso, consigliere di Stato
9. Ignazio Visco, governatore Banca d’Italia
10. Gian Carlo Blangiardo, professore emerito di demografia
11. Biagio Mazzotta, ragioniere generale dello Stato
12. Luciano Violante, ex presidente Camera dei deputati
13. Franco Bassanini, presidente Fondazione Astrid
14. Anna Finocchiaro, presidente Italiadecide
15. Enrico La Loggia, costituzionalista
16. Paola Severino, presidente Scuola nazionale dell’amministrazione
17. Elena D’Orlando, presidente Commissione fabbisogni standard (CTFS)
18. Marco Stradiotto, Sose spa
19. Giuseppe de Vergottini, costituzionalista
20. Giuseppe Franco Ferrari, costituzionalista
21. Carlo Emanuele Gallo, ex docente di diritto amministrativo
22. Massimo Luciani, costituzionalista
23. Franco Gaetano Scoca, ex docente di diritto amministrativo
24. Guido Trombetti, ex professore di analisi matematica
25. Felice Ancora, ordinario di diritto amministrativo
26. Roberto Baratta, ordinario di diritto Ue
27. Michele Belletti, ordinario di istituzioni di diritto pubblico
28. Francesco Saverio Bertolini, costituzionalista
29. Mario Bertolissi, costituzionalista
30. Enzo Cannizzaro, ordinario di diritto internazionale
31. Fabio Cintioli, ordinario di diritto amministrativo
32. Francesco De Leonardis, ordinario di diritto amministrativo
33. Fabio Elefante, ordinario ist. diritto pubblico
34. Mario Esposito, ordinario di diritto costituzionale
35. Giovanni Ferri, ordinario di economia politica
36. Emiliano Frediani, prof. di diritto amministrativo
37. Andrea Giovanardi, ordinario di diritto tributario
38. Giovanni Guzzetta, ordinario ist. di diritto pubblico
39 Stelio Mangiameli, ordinario diritto costituzionale
40. Francesco Saverio Marini, ordinario diritto pubblico
41. Ludovico Mazzarolli, ordinario diritto costituzionale
42. Luca Mezzetti, ordinario diritto costituzionale
43. Ida Angela Nicotra, ordinaria diritto costituzionale
44. Fabio Pammolli, ordinario economia e management
45. Anna Maria Poggi, ordinaria diritto costituzionale
46. Francesco Porcelli, professore di economia politica
47. Pier Luigi Portaluri, ordinario diritto amministrativo
48. Giulio Maria Salerno, direttore Issirfa del Cnr
49. Maria Alessandra Sandulli, ordinaria diritto amministrativo
50. Stefano Salvatore Scoca, ordinario diritto amministrativo
51. Giovanni Tarli Barbieri, ordinario diritto costituzionale
52. Gennaro Terracciano, ordinario diritto amministrativo
53. Vincenzo Tondi della Mura, ordinario diritto costituzionale
54. Antonio Felice Uricchio, presidente Anvur
55. Filippo Vari, ordinario diritto costituzionale
56. Giuseppe Verde, ordinario diritto costituzionale
57. Lorenza Violini, ordinaria diritto costituzionale
58. Vincenzo Zeno Zencovich, ordinario diritto privato comparato
59. Alberto Zito, ordinario diritto amministrativo
60. Valerio Di Porto, consigliere per l’autonomia differenziata e il Pnrr del ministro per gli affari regionali;
61. Valeria Giammusso, consigliere giuridico del ministro.

IL CALDEROLI PENSIERO

Come ha reagito Calderoli all’addio dei quattro saggi? “Potevano dirmelo in faccia, dato che ci siamo visti a un seminario dieci giorni fa”, ha detto alla Stampa. “Il 2 marzo, alla Conferenza unificata, c’è stato il voto negativo di quattro Regioni governate dalla sinistra. Eppure almeno tre di loro l’autonomia differenziata la volevano fino al giorno prima. Mi risulta però che sia arrivato l’ordine del segretario di partito”.

“Diciamo che forse non è un caso che siano tutti e quattro, come area, intellettuali di sinistra”, ha punzecchiato. Secondo Calderoli ci sono pressioni politiche di mezzo. “Noi vogliamo riformare lo Stato. Il Pd invece lo sta trasformando in uno scontro politico. Peccato. Ma io vado avanti lo stesso, noi andiamo avanti. Quattro professori si sono dimessi, ce ne faremo una ragione. Restano all’opera 58 tra le migliori intelligenze del Paese”.

 

 

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